党的二十大报告明确提出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，打造宜居、韧性、智慧城市。2024年天津市城市管理委员会深入践行人民城市理念，推进大城“细管、智管和众管”，围绕服务高质量发展十项行动，着力提升城市管理水平和效能。天津市2025年政府工作报告提出深入推进大城“三管”，深化党建引领基层治理和共建共享文明城市环境。党的二十届四中全会要求坚持党的全面领导，坚持人民至上，坚持高质量发展，顺应信息技术发展潮流。因此，大城市治理要实现精细化、智慧化和大众化。
天津市近年来在超大城市治理方面取得了较为明显的成效。第一，通过“细管”，强调精准施策、科学治理，以精细化治理提升大城市品质。首创政务服务“一企一证”与场景化审批综合改革，为助推高质量发展提供了源源动力。深入推进常态化“马路办公”机制，通过实地调查的方式建立诉求台账，实施大城市治理精细化。“微更新”成为大城市精细化治理的契机，以小微绿色空间为切入点，以公众参与为核心，通过重构景观空间、人文风貌等，激活城市活力。第二，通过“智管”，以智慧化赋能提升大城市治理效能。“津治通”等社会治理信息化平台整合党建、综合治理、数字城管等信息资源。“互联网+政务”实现政务服务线上办理，减少群众跑腿次数。滨海新区应用数字孪生技术，试点“数字孪生城市”，模拟城市运行，辅助政府相关部门科学决策。第三，通过“众管”，以多元共治激发社会活力。通过党建引领基层治理，探索出“红色物业”模式和“红色议事厅”协商机制，形成由社区党组织牵头，多元主体参与的治理模式。头雁工程、社区工作者职业化改革、党员志愿服务队等方面的创新举措，吸引高素质人才加入基层治理队伍之中。“小巷管家”让多元主体参与基层矛盾调解、环境监督等工作。
天津市的这些举措为大城市治理提供了可借鉴的实践样本，但目前全域内仍面临人口高度聚集、资源紧张、公共服务的供需矛盾和诉求多元化、治理风险叠加等挑战，数字技术“悬浮化”等问题依旧存在。对此，可以采用整体性治理理论中“部门—层级—功能”三维治理框架来解决相关问题。该三维治理框架与大城市治理存在理论耦合关系，因此可以将整体性治理理论与本土化实践相结合，探寻完善天津市“三管”治理新路径。
第一，部门整合：破解职能壁垒，推动精细化治理。首先，完善顶层设计与制度保障，尝试制定城市精细化治理和数据共享管理等方面的法规规章或规范性文件，明确各部门的权责边界和考核机制。设立专项工作组和市级数据治理委员会，以公众需求为导向，统筹各部门实现精细化治理。其次，优化数字技术架构，构建精细化场景驱动的共享模式。对共享数据进行标准化编码，实现操作的兼容性和数据动态更新。在民生领域、营商环境、交通和环境治理等高价值场景优先打造共治共享模式。针对复杂的社会问题，可成立跨部门联合工作小组，协同各部门有序推进，实现数据共建共享的“网格化+精细化”一体化城市治理格局。
第二，层级整合：贯通治理链条，赋能智慧化治理。通过层级整合，构建“纵向贯通、横向协同、智能驱动”的智慧化治理体系。重构“四维穿透”治理层级：市级智慧中枢（决策大脑）—区级智能分中心（区域枢纽）—街道智慧工作站（执行终端）—社区微脑（感知末梢）。在“津治通”等一体化平台的基础上，重构市级智慧中枢平台，集成天津市各委办局的工作；开发领导驾驶舱系统，动态监控城市的经济运行、应急管理、生态环保等运行指标，实时生成城市治理指数（民生满意度等）。通过政策工具箱，制定各层级、各部门的动态权责清单，明确垂直管理部门的横向协调度等。在区级智能分中心，建设特色主题数据系统，实现差异化赋能。在街道智慧工作站这个执行终端，通过智能工单系统，实现政策在层级间的闭环传递和反馈。通过物联网感知层，配备智慧社区软硬件设施，充分发挥“社区微脑”感知末梢的功能。通过层级整合，天津市可以实现从被动响应到主动治理、从经验决策到理性决策的转变，最终成为大城市智慧治理的标杆。
第三，功能整合：重构服务逻辑，激活大众化治理。以公众需求为导向，通过功能整合实现跨部门资源共享共建，重构为民服务逻辑，构建政府主导、第三方参与、公众协同的多元共治格局。整合各类政务系统，涵盖社保、交管、教育、医疗卫生、公安户政等与民生相关的各领域，实现“一号通认、一屏通览”，进而实现便民便商。将市场功能嵌入智慧政务系统，实现部分公共服务市场化运营，通过“服务效果”（多元评价）与“财政补贴”挂钩机制来进行监管。可整合市域App，添加“海河民治”众包模块，民众可以随时上报各类社会问题，民众上报的问题，会通过智能中枢系统进行智能分拨给不同部门。还可以开发“百姓提案”模块，年度被关注前十名议题，可以被纳入年度政府工作报告。社区居委会可以通过“云议事厅”实现社区数字化自治。大力支持第三方组织参与社会治理，鼓励多方主体参与托育和养老等重点民生事项。功能的全面整合会促使天津实现从政府单干到社会合作，从物理叠加到功能融合的深度转变。
综上，超大城市的复杂性治理问题可以在整体性治理框架下实现“三重进阶”： 精细化治理依赖部门间数据毛细血管实现横向联通，智慧治理需要层级间技术神经网络达成纵向贯通，而大众化治理则通过功能重构形成社会参与共生网络。
（作者为天津市中国特色社会主义理论体系研究中心天津商业大学基地研究员、天津商业大学公共管理学院教师，本文为天津市哲学社会科学规划项目TJGL23-003阶段性成果）
