党的二十大报告提出，“加快建设数字中国”“加快发展数字经济，促进数字经济与实体经济深度融合”。数字中国建设的顶层设计和数字经济高质量发展，都需要统筹数据资源整合共享和开发利用。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十六次会议上指出，“要完善数据要素市场化配置机制，更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用，建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度”。
政府作为资源配置领域的重要力量，在数据资源开发共享过程中需要充分发挥其引导性、弥补性和规制性作用，进而有效提高数据资源配置的公平与效率，实现数据资源价值的充分释放，激发数字经济、数字政府、数字社会建设新动能，全面推进数字中国建设。
数据资源赋能“五位一体”
需要政府发挥资源配置功能
数据是国家基础战略性资源和重要生产要素，推动生产方式、生活方式和治理方式深刻变革。数据资源作为数字经济发展的基础性资源，赋能经济发展新动能的培育；作为数字政府高质量建设的基石，赋能国家治理现代化建设；作为数字文化生产的关键要素，赋能文化事业和文化产业的繁荣发展；作为适配数字社会治理创新的核心内容，赋能新时代社会治理新格局的构建；作为数字生态文明发展新态势的必然条件，赋能“美丽中国”建设。由此可见，数据资源作为核心引擎，赋能数字中国的全面建设，统筹推进新时代经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局，有效推动中国式现代化，有力支撑全面建设社会主义现代化国家，为实现中华民族的伟大复兴贡献力量。
党的二十大强调要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。在数据资源赋能“五位一体”过程中，需要政府充分发挥资源配置功能，提高协调统筹能力，采取一系列措施推动数据资源的整合共享和开发利用。一方面，协调数据资源的整合共享。政府需要发挥宏观调控职能，从顶层设计角度，加快构建数据基础制度，确定数据资源化和数据要素资产化战略，推动政府职能部门、市场主体、社会组织等数据资源持有者的整合共享。另一方面，统筹数据资源的开发利用。政府需要发挥微观规制职能，从行政管理角度，完善数据要素市场化配置机制，推动数据要素市场化改革，从体制机制上营造数据资源高效开发利用的良好条件，提高数据资源开发利用的效率和效果。其中，政务数据作为目前最大的数据资源之一，政府应积极推动政务数据的按需共享与有序开放，充分释放政务数据的公共价值，全面赋能“五位一体”总体布局。
数据资源创造公共价值
需要有为政府和有效市场结合
数据资源作为驱动经济社会高质量发展的核心资源，与传统资源相比具有明显的战略性、公益性和外部性，蕴藏着巨大的公共价值。第一，数据资源具有战略性。数据作为新型生产资源，是产业基础升级和产业体系现代化新的发展方向，可以有效培育新动能，打造新业态，发展新经济，在新一轮国际竞争中发挥重要的战略性作用。第二，数据资源具有公益性。数据与土地、劳动力、资本等传统的生产要素相比，体现出非排他性和非竞争性，决定了数据资源具有显著的公益性和公共属性，具体表现为公共价值的创造与发挥。第三，数据资源具有外部性。数据资源不同于传统资源的显著标志是，数据是一种非物质存在，其本身没有价值，只有经过流动、分享、加工处理才会产生价值，并存在价值倍增效应，其所展现出的活力和韧性对经济社会发展产生较强的正外部效应。同时，数据资源的不合理应用会产生显著的负外部效应，引发隐私危机、信任危机等。数据资源的特性决定了政府在数据资源配置中的作用发挥既是必要的，又具有充分的正当性。合理、规范的政府行为既是数据资源自身发展的内在需要，也是优化数据资源配置的实际诉求。
政府和市场都是资源配置方式，“看得见的手”和“看不见的手”都要用好。在数据资源公共价值创造过程中，因为数据资源自身的战略性、公益性和外部性，需要更好发挥政府这只“看得见的手”的作用。政府应加大引导调节力度，推动数据要素市场规范化、制度化建设，提高数据资源开放共享能力，构建合规有序、公平开放、产权明晰的数据流通制度，引导和鼓励社会各主体围绕数据资源进行深度开发应用与融合创新，汇聚起数据资源有效利用的强大向心力。同时，形成贯通数据资源开发、整合与利用的全生命周期管理，加强数据质量的管理与管控，提高数据资源的安全性和可靠性。此外，政府应采取一系列激励和保障措施，提高数据资源的开发与利用效率，保障数据有序、安全、积极地流动，充分发挥数据资源公共价值倍增作用。
数据资源由政府统一管理
保障数据资源的战略性发挥
我国作为数据体量和数据种类最为丰富的国家之一，新兴化、多元化的数据资源与分散化的数据管理体制之间存在矛盾，限制了数据资源战略性作用的发挥。基于此，政府应围绕数据资源形成科学合理、运转高效、优化协同的管理体制。一方面，可以为数据资源要素市场的构建提供坚实的制度保障、物质保障以及组织保障，为数据资源作用的发挥搭建良好的公共秩序和公共空间，进而充分激发各主体的主动性和积极性，促进数据资源整合工作更加科学有效开展。另一方面，有助于实现数据资源的全面有效汇聚，提高数据资源的共享和开放能力，促进数据配置效率趋向最优，充分激活数据资源的经济价值和社会价值，使社会各主体共享信息时代的“数据红利”，提升人民群众在数字时代的获得感、幸福感和安全感。数据作为战略性资源，在政用、民用、商用领域均要“管好数据、用好数据”。在数据资源政用过程中，政府应提供坚强的制度保障和组织引领，推动数据资源跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的有序、高效、共享应用，提升数据资源使用效益。在数据资源民用和商用过程中，涉及多个主体、多个环节，政府应加强对数据资源的统一规范和管理，科学配置权利、义务与责任，有效发挥政策优势，优化政策协同作用，提高统筹协调能力，加快推动数据资源的有效整合和高效利用，提升数据资源在价值创造中的使用效益和交易效率，充分激发数据在经济社会发展中的资源价值。
数据资源由政府统一规划
保障数据资源的公益性体现
数据资源的合理配置与优化，离不开市场和政府作用的发挥。数据资源公益性的体现，尤其需要依靠政府这只“看得见的手”来实现。因此，政府应积极围绕数据资源的开发、整合与利用，进行统一规划，构建开放共享的数据资源体系，完善数据资源整合的政策制度，实现“有效市场”和“有为政府”更好结合，充分保障数据资源的公益性体现。在政府的统一规划下，不仅有利于将分散的数据资源进行整合，深化数据资源的高效共享。同时，各主体既各司其职又相互配合，还有利于实现数据资源的有序利用，进而充分保障数据资源公益性的充分发挥，赋能社会高质量发展。具体而言，作为保障数据资源公益性的主体，政府应结合自身特性，科学编制数据资源发展战略规划，为数据资源公共价值发挥提供充足的制度保障、物质保障、技术保障等。在制度保障方面，建立标准统一、严格有力的数据产权、流通和交易、收益分配等制度，保障数据资源的公平合理分配，强化反垄断和反不正当竞争，维护数据资源的公共属性。在物质保障方面，通过转移支付提高对数据资源基础设施建设的财政投入，推进基础设施的合理布局与公平可及，从而守护数据资源的公共价值。在技术保障方面，加强与企业、高校及科研院所的合作，构建“政府+企业+高校”的合作体系，着力提升协同创新能力，掌握数据资源开发和使用的主动权，推动资源配置的灵活高效与有序流动，引导数据资源的健康发展，塑造数据资源的公共价值理念。
数据资源由政府统一治理
保障数据资源的外部性延续
数据资源具有很强的正外部性，政府作为数据资源配置主体，需要鼓励支持数据资源正外部性的充分发挥。依托对数据资源的基本特征与实际需要，围绕数据资源的开发、整合与利用流程，建立和完善数据资源的管理标准、体制机制、安全规范等，切实保障数据的真实性、完整性和有效性，有助于将原始数据提炼成数据资源，将数据资源凝练为国家战略性资源，充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，进而构建经济发展新动能，构筑国家竞争新优势。同时，全链条、全方位、多层次的政府监管，确保各类数据和个人信息安全，保障数据资源的安全有序流动，确保数据资源在开发过程中的完整性、保密性和可用性，有效兼顾数据资源的开发利用和安全保护，切实保障数据资源的外部性延续，实现数据流动与数据保护的平衡。因此，在治理深度上，政府应进一步规范数据采集、储存、加工、流通等环节中的数据确权、数据定价和数据交易问题，畅通数据资源循环，提高数据资源驾驭能力，实现数据资源有效配置，激发数据资源不断产生正外部性的活力。在治理广度上，构建以政府为中心，多主体参与的有机共同体，形成推动数据开放共享的高效运行机制，倡导互助协作、风险共担与成果共享，引导政务数据、社会数据以及企业数据的资源整合、功能聚合和发展联合，充分释放数据资源价值，最大限度地体现其社会价值和经济价值，保障数据资源正外部性的延续。同时，政府要充分发挥监督管理职责，增强数据安全监测预警和应急处置能力，采取适当的经济手段、行政手段、法律手段，对数据资源在运行过程中产生的负外部效应给予矫正。
（作者分别为南开大学数字政府与数据治理研究中心主任、教授，天津师范大学政治与行政学院教授）
